De seneste 15 år er Danmark gået ’reform-amok’, og det har sat lederne i en næsten umulig situation: De skal have styr på paragraffer, som kan blive ændret i morgen, og styre budgetter, som er under pres fra borgernes krav til serviceniveau. Oven i det kræver de fagprofessionelle indflydelse, og politikerne vil altid have det sidste ord. Hvordan fastholder lederne rollen som dirigent i det spil?
Af Peter Aagaard og John Storm Pedersen
Det specialiserede socialområde har en størrelse, som i sig selv gør det interessant: Det koster mere end 40 milliarder kroner om året, og kun folkeskolen fylder mere i kommunerne. Sagsbehandlingsskandalerne, som har en helt oplagt medieappel, trækker også opmærksomhed til feltet, fordi der i mediernes vinkling ofte er tale om udsatte mennesker, som kommer i klemme i systemet.
Derudover har det specialiserede socialområde en særlig historik, som gør det oplagt og relevant at studere i lyset af reformstatens fremvækst: Før Strukturreformen blev området anset for at være økonomisk ustyrligt. Da kommunerne overtog ansvaret i 2007, viste det sig snart at være en endnu større udfordring end ventet. Enkeltsager eksploderede i medierne. Der var store budgetunderskud, som staten krævede styr på, ikke mindst i skyggen af finanskrisen. Dertil kommer, at der fortsat er en meget ringe viden om, hvorvidt de 40 milliarder egentlig er brugt, så de virker efter hensigten. Tilsammen har det ført til flere reformer – og med dem mere centralisering og mere bureaukratisering.
Fået styr på økonomien
Det interessante er, at budgetterne stort set er kommet under kontrol efter 2010. Der har tilsyneladende indfundet sig en økonomisk ansvarlighed blandt ledere og fagprofessionelle. Så fra at være ustyrligt er området i økonomisk forstand blevet normaliseret. Spørgsmålet er så, om det har skabt et ringere serviceniveau. Borgere landet over har i hvert fald rapporteret om en opbremsning i kommunernes pengeforbrug på området og mindre villighed til at imødekomme behov.
Det er som bekendt lederne, der skal få borgerkrav, politiske ønsker og budgetter til at balancere. Før Strukturreformen forsøgte lederne at indgå i en form for partnerskab med de fagprofessionelle medarbejdere, men den tanke er i praksis droppet. Vores forskning viser, at lederne i dag har et meget stærkt fokus på økonomien og forsøger at være på forkant med ressourceforbruget ved at gå ind i tunge enkeltsager. Overblikket over de sager, der kan eksplodere, bliver så vidt muligt skabt gennem visitationsudvalg, som dermed bliver brugt til at rammesætte de fagprofessionelles autonomi. Det har givet ro på budgetterne, men har samtidig tvunget lederne til at flytte fokus og tid fra medarbejderudvikling og sparring til økonomistyring og sagsbehandling.
Danmark er en reformstat
Udviklingen på det specialiserede socialområde er et eksempel på, at Danmark ikke længere bare er en velfærdsstat. Vi lever også i en reformstat. Siden årtusindeskiftet er danske regeringer gået ’reform-amok’: Strukturreform, Digitaliseringsreform, Barnets Reform, Tilsynsreform – blot for at nævne nogle få, som læserne vil kunne genkende.
Reformerne har et fælles overordnet formål: De skal mobilisere ressourcer i den offentlige sektor, så borgerne kan få stadig flere og bedre ydelser for stort set de samme skattekroner. Problemet er bare, at de mange reformer samtidig opstiller modsætningsfyldte krav: Lederne skal have styr på paragraffer, som kan blive ændret i morgen. Der skal også være styr på budgetterne, samtidig med at borgerne stiller krav til serviceniveauet. Oven i det hele kræver de fagprofessionelle indflydelse, og politikerne vil altid have det sidste ord.
Dernæst har reformerne også en tendens til at centralisere og bureaukratisere styringen af den offentlige sektor. Det viser vores undersøgelse af det specialiserede socialområde: Her er bureaukratisering og centralisering vokset frem gennem de seneste ti år, og udviklingen får yderligere næring fra mediernes fokus på sagsbehandlingsskandaler. For selvom ingen direkte adspurgt ønsker øget centralisering og bureaukratisering, er det alligevel præcis det, som er blevet resultatet. Og netop det paradoks er en lang række ledere i kommunerne sat til at håndtere.
Skaber mere bureaukrati og kontrol
På det specialiserede socialområde har der udviklet sig en særlig sammenhæng mellem enkeltsager, reformer, bureaukratisering og medielogik. Enkeltsagerne som Tøndersagen, Rebildsagen – og senest sagen om Odense Kommunes lukning af børnesager – får med jævne mellemrum stor bevågenhed i pressen. Enkeltsager og fejl kan ikke undgås i administrative systemer. Men borgere kommer i klemme, og mediernes kritiske vinkel er derfor klar, og fejl betyder risiko for en såkaldt shitstorm. Borgmestre og ministre udtaler sig, og man endevender sager. Ledere bliver fyret, kommunerne strammer eksisterende regler. Nationale politikere vil også vise handlekraft og kræver nye reformer, som bringer nye strammere krav og regler til socialrådgivere og ledere. Enkeltsager og medier er dermed drivkræfter i en bureaukratiseringscirkel, hvor resultatet er mere bureaukrati, mere kontrol og flere regler, som man ikke kan forvente løser problemet. Den utilsigtede effekt er, at de ledere, der ellers er sat til at håndtere kompleksiteten, sættes uden for indflydelse og dermed driver i retning af at blive mere dukke og mindre dirigent, fordi deres muligheder for at påvirke denne dynamik næsten er lig nul.
Et fast greb om dirigentstokken
Som offentlig leder er det dog muligt at handle proaktivt frem for reaktivt på de mange krav, regler og succeskriterier: at forsøge at løse opgaven ved at tænke nyt. Eventuelt kan lederen give socialrådgiverne ansvaret i 90 procent af sagerne og selv gå ind i arbejdet med de sidste ti procent: de sværeste sager – dem, som skal løses i dialog med de fagprofessionelle. Her skal lederen være god til at sparre med og udfordre sine medarbejdere og kunne overskue komplekse situationer uden at miste fokus på resultatet. Målet er her nye serviceydelser, som både er bedre set fra en fagprofessionel synsvinkel, en økonomisk synsvinkel såvel som borgerens synsvinkel. Det specialiserede socialområde viser, at det er muligt at udvikle sådanne ydelser. Denne resultatorienterede og dialogbaserede ledelsesform er nødvendig. Både fordi den er økonomisk og fagligt forsvarlig, og fordi den gør fagprofessionelle til alt andet end maskinbureaukrater og sikrer lederne et fast greb om dirigentstokken. n
Artiklen tager afsæt i bogen Dirigent eller dukke? Lederen i reformstaten af John Storm Pedersen og Peter Aagaard. Bogen er udkommet på Gyldendal Public i september 2015.